中國環(huán)保投資的現(xiàn)狀

　　　一、中國環(huán)保投資的現(xiàn)狀
    我國現(xiàn)行的環(huán)境投入體制基本上是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)擠體制，環(huán)境保護(hù)責(zé)任及投資基本上由政府承擔(dān)。研究表明，中國70％以上的環(huán)境保護(hù)投資是政府和公共部門投入的，但由于政府財(cái)政資金有限，導(dǎo)致政府現(xiàn)行的投融資供給能力不足，可實(shí)際的資金需求是巨大的。這樣的投資體制必然會存在許多弊端。
    1.投資總量嚴(yán)重不足。從20世紀(jì)80年代初至今，中國環(huán)保投資的總量呈現(xiàn)穩(wěn)定的上升趨勢。尤其是90年代末期，環(huán)保投資總量有了較大幅度的增加，在局部領(lǐng)域和地區(qū)，環(huán)保投資增加的效應(yīng)開始顯現(xiàn)。近些年，盡管我們投資總量有所增加，但占GDP的比重仍然很小。“八五”期間國家環(huán)境保護(hù)投資1 102億元，按1990年的價(jià)格計(jì)算，占GDP的比重只有0.69％，沒有達(dá)到“八五”計(jì)劃規(guī)定的0.85％的目標(biāo)。“九五”期間，雖然這一比重有所提高，接近1％，但遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。發(fā)達(dá)國家環(huán)境投資約占GDP的1.5％。“九五”期間，即使在經(jīng)濟(jì)財(cái)政政策的有利形勢下，環(huán)保計(jì)劃投資4 500億元，但留有缺口900億元。“十五”期間，計(jì)劃投資7 000億元，從現(xiàn)在情況來看，資金缺口仍會很大。據(jù)預(yù)測，“十一五”期間，我國環(huán)保投資需求在9 000億元左右，占同期GDP的1.1％～1.3％。若不創(chuàng)新現(xiàn)有的投資機(jī)制，未來的需求缺口會更大。導(dǎo)致投資不足，除了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接有關(guān)外，更重要的原因：一是重視不夠，在當(dāng)前反映政府活動(dòng)范圍的財(cái)政預(yù)算的科目設(shè)置上，環(huán)境保護(hù)投資并非基本建設(shè)支出、文教科衛(wèi)支出等那樣作為一個(gè)獨(dú)立的支出科目，而是被寄托在基本建設(shè)支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用專項(xiàng)支出等科目之下，這種預(yù)算設(shè)置機(jī)制的結(jié)果是各級人大很難對政府在環(huán)保方面的投資進(jìn)行監(jiān)督，政府的環(huán)境保護(hù)投資得不到保證。二是民間環(huán)保投資的積極性沒有得以很好地調(diào)動(dòng)，環(huán)境保護(hù)的正外部效應(yīng)特點(diǎn)使得私人資本不愿積極主動(dòng)地介入該領(lǐng)域。
    2.投資效率不高。環(huán)境保護(hù)投資效率不高，主要體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下，環(huán)境污染治理效果不佳。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991～1995年，中國污水處理能力年增長率為8％，但達(dá)標(biāo)排放量的年增長率僅為1％。“九五”期間工業(yè)廢水治理投資年均增長率達(dá)34.1％，但廢水處理量和達(dá)標(biāo)排放量并沒有出現(xiàn)同比增長，僅為9％左右，投資效率明顯不高。環(huán)保設(shè)施未能充分發(fā)揮效益的主要原因：一是缺乏預(yù)算約束機(jī)制和有效的監(jiān)督制度，許多企業(yè)把應(yīng)該用于污染防治的資金擠占或挪用，或?qū)⒅挝圪Y金的相當(dāng)比例用在環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員的人頭費(fèi)及其它裝備上，而不是用在排污設(shè)施方面。二是缺乏競爭機(jī)制?，F(xiàn)行的環(huán)保投資的行為方式和經(jīng)營管理方式嚴(yán)重滯后于社會整體的市場化進(jìn)程。設(shè)計(jì)不合理、處理設(shè)施技術(shù)不過關(guān)、工程質(zhì)量差、管理水平低及缺乏有效的競爭機(jī)制。環(huán)保投資效率不高又增加了籌集環(huán)保資金的難度。國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)污染治理投入占國民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到1％～1.5％時(shí)，才能基本控制環(huán)境污染；提高到2％～3％時(shí)，才能改善環(huán)境質(zhì)量。目前，我國這一比例僅有0.7％～0.8％。
    3.投資結(jié)構(gòu)不合理。較長一段時(shí)期，我國環(huán)保投資的重點(diǎn)一直在工業(yè)污染防治領(lǐng)域，而對城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境管理部門建設(shè)、跨區(qū)域環(huán)境綜合整治、中小企業(yè)污染防治方面等投資甚少。從1986～1996年的10年間，新建和擴(kuò)建項(xiàng)目的污染防治資金在環(huán)保投資總量中所占的比例一直維持在30％以上。中國在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)保投入雖然每年都有一定比例的增加，但相對于中國的城市化進(jìn)程和大中城市規(guī)模的迅速膨脹來說依然相距甚遠(yuǎn)，城市環(huán)保投入的欠賬程度仍然持續(xù)增加。“九五”前兩年，城市環(huán)保投入增長甚微，相對于“八五”期間平均只增加了1個(gè)百分點(diǎn)。
    　　　　二、中國環(huán)保投資領(lǐng)域存在的問題
    1.環(huán)保資金需求壓力急劇擴(kuò)大，超出了國家現(xiàn)有的投入能力。目前中國的環(huán)保資金需求的強(qiáng)勁增長主要取決于以下幾個(gè)因素：（1）污染治理的難度不斷加大。過去那些使用簡單技術(shù)，較少投資就能解決的問題現(xiàn)在已經(jīng)越來越少，污染的治理難度和對資金的需求程度都有了明顯的變化，環(huán)境治理的成本不斷增大。（2）污染的性質(zhì)發(fā)生了明顯的變化。區(qū)域性、流域性、面源、生活性污染逐漸成為新的矛盾，而這些污染的解決相對于傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)的末端治理來說則需要更大的規(guī)模性的投資。（3）歷史上環(huán)境投資欠帳太多。多年來中國在環(huán)境污染上的投資遠(yuǎn)低于應(yīng)有的基本保障水平。根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)，污染治理投資只有達(dá)到的1％～1.5％時(shí)，環(huán)境惡化的趨勢才能得到基本控制，而中國遠(yuǎn)沒有達(dá)到這一要求的最低限，環(huán)境包袱越背越重。同時(shí)，社會對于環(huán)境改善的要求有了普遍的上升。
    2.環(huán)保投資渠道單一，主要是政府的財(cái)政撥款。盡管環(huán)保投資每年都有一定幅度的增加，但相對于嚴(yán)峻的環(huán)境局面和巨大的資金缺口仍顯力不從心。目前已有的其他資金渠道由于受各種管理、體制等原因的困擾，有的已經(jīng)萎縮，有的已名存實(shí)亡，很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。尤其對于那些跨區(qū)域、流域性的大規(guī)模環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，在資金的籌措和調(diào)度上都面臨極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。資金問題已經(jīng)普遍成為環(huán)境治理的主要瓶頸。
    3.環(huán)保投資管理方式落后。中國的環(huán)保投資屬于國家壟斷性行業(yè)，既不允許國內(nèi)社會資金的有效介入，又缺乏一套嚴(yán)格規(guī)范的、可操作性的管理模式。以當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)和社會現(xiàn)狀，要想在一定的時(shí)間內(nèi)遏制環(huán)境整體惡化的勢頭，僅僅靠國家有限的財(cái)政支撐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國家要在保持經(jīng)濟(jì)適度高速發(fā)展的同時(shí)，投入巨大的經(jīng)濟(jì)力量治理和保護(hù)環(huán)境也是不現(xiàn)實(shí)的。因此，我們必須按照市場經(jīng)濟(jì)的要求實(shí)行對外開放，將環(huán)保投資領(lǐng)域向社會開放。
    　　　　三、建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的投融資制度
    發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，環(huán)境保護(hù)投資機(jī)制應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)體制相協(xié)調(diào)。當(dāng)今世界環(huán)保投資的潮流是環(huán)境保護(hù)投資市場化。解決環(huán)境投資不足、效率不高和結(jié)構(gòu)不合理的問題，必須創(chuàng)新環(huán)境投資機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)綜合性的投融資戰(zhàn)略思路?！?
    　　（一）準(zhǔn)確界定和切實(shí)落實(shí)各相關(guān)主體的環(huán)境保護(hù)事權(quán)
    保護(hù)環(huán)境資源需要政府、企業(yè)和社會公眾的共同努力。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，要重新劃分政府、企業(yè)和社會公眾的環(huán)境保護(hù)事權(quán)，政府退出企業(yè)生產(chǎn)投資和經(jīng)營決策領(lǐng)域，企業(yè)和社會的投資將會不斷加大。
    1.政府的環(huán)境保護(hù)事權(quán)：管制和監(jiān)督。市場需要政府管制，市場需要政府的有限管制；管制的對象是市場。政府通過有關(guān)的法律、法規(guī)和政策直接作用于市場主體，從而規(guī)范、約束、限制和處罰經(jīng)營者的具體行動(dòng)。很明顯，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能是提供服務(wù)，培育環(huán)保投資市場。代表政府的環(huán)境保護(hù)部門通過實(shí)行統(tǒng)一的立法、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一監(jiān)管，加強(qiáng)科技、標(biāo)準(zhǔn)、信息、檢測和宣教工作，全面提升政府行使環(huán)境保護(hù)事權(quán)的能力。
    政府的環(huán)境保護(hù)事權(quán)主要體現(xiàn)在以下七個(gè)方面：（1）制定環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范市場的環(huán)境準(zhǔn)入條件，為企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境；（2）依法監(jiān)督對生態(tài)環(huán)境有影響的社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，指導(dǎo)地方和行業(yè)的環(huán)境保護(hù)工作；（3）實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化、降低決策的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；（4）開展環(huán)境保護(hù)宣傳教育、推動(dòng)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，通過自愿協(xié)議和責(zé)任制度引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)和社會公眾實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好行為；（5）參加全球和區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作活動(dòng)，履行有關(guān)國際環(huán)境公約和環(huán)境義務(wù)；（6）管理環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和公共資源，有效地提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)；（7）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策手段，培育和擴(kuò)大環(huán)保市場，引導(dǎo)企業(yè)和社會公眾參與環(huán)保市場的投資、建設(shè)和運(yùn)營活動(dòng)。
    2.企業(yè)的環(huán)境保護(hù)事權(quán)：治理污染。按照公共產(chǎn)品理論，純公共產(chǎn)品是通過公共部門預(yù)算來提供的。環(huán)境污染治理實(shí)質(zhì)上是提供公共產(chǎn)品，供方只能是代表公共利益的政府。但從我國目前的狀況來看，環(huán)境污染治理的成本比較高，而企業(yè)的違法成本比較低。如果只靠政府來治理環(huán)境污染的話，政府的財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠治理環(huán)境污染。
    筆者認(rèn)為企業(yè)有義務(wù)來治理污染。因?yàn)椋髽I(yè)是市場的主體，又是環(huán)境污染的主要生產(chǎn)者，如果企業(yè)不采用清潔生產(chǎn)工藝，節(jié)約資源和能源，企業(yè)就會把污染治理的責(zé)任推向政府、推向社會。企業(yè)必須按照“污染者付費(fèi)的原則”，直接削減產(chǎn)生的污染或補(bǔ)償有關(guān)的環(huán)境損失。
    3.社會公眾的環(huán)境保護(hù)事權(quán)：有償使用環(huán)境資源，監(jiān)督政府和企業(yè)行使環(huán)境事權(quán)。市場經(jīng)濟(jì)理論告訴我們，盡管環(huán)境資源是公共產(chǎn)品，但其使用應(yīng)是有償?shù)?。社會公眾既是污染的產(chǎn)生者，又是環(huán)境污染的受害者，其環(huán)境保護(hù)事權(quán)是，有償使用或購買環(huán)境公共物品或設(shè)施服務(wù)。根據(jù)“使用者付費(fèi)的原則”，居民應(yīng)支付生活污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)。居民應(yīng)自覺遵守環(huán)境法律、法規(guī)，履行保護(hù)環(huán)境義務(wù)，承擔(dān)治理污染的責(zé)任。同時(shí)，公眾行使環(huán)境保護(hù)事權(quán)就是監(jiān)督。監(jiān)督企業(yè)遵守環(huán)境法律法規(guī)，監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營，監(jiān)督企業(yè)采用清潔生產(chǎn)工藝；監(jiān)督政府行使管制的職能。通過合理劃分各環(huán)境主體環(huán)境保護(hù)事權(quán)，讓人們充分認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)單靠政府管制還不行，還應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，政府和市場共同進(jìn)取，政府、企業(yè)和社會相互監(jiān)督，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
    　?。ǘ┩晟骗h(huán)境保護(hù)投資制度，加大環(huán)保資金的投入
    面對新世紀(jì)的環(huán)境形勢，必須加快環(huán)境保護(hù)投資體制的改革和制度創(chuàng)新，培育多元化的投資主體。
    1.建立政府環(huán)保財(cái)政預(yù)核算制度。政府的投入，一方面要考慮投資的效益，只有基礎(chǔ)性環(huán)保項(xiàng)目才有投資的可能性；另一方面，政府作為經(jīng)濟(jì)主體，有它自身的利益，對其資金投入也應(yīng)作成本——效益比較。為此，須建立政府環(huán)保財(cái)政預(yù)核算制度，在中央和地方財(cái)政支出預(yù)核算科目中建立環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出預(yù)核算科目，穩(wěn)步提高政府財(cái)政對環(huán)境保護(hù)的投資。環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出科目主要有：環(huán)境管理、環(huán)境檢測、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境信息、環(huán)境宣傳與教育、環(huán)境科學(xué)研究、支持解決重大環(huán)境問題關(guān)鍵技術(shù)的公關(guān)和示范、推廣應(yīng)用等。
    2.制定綠色稅收和綠色收費(fèi)制度。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染整體惡化的勢頭在加劇，要想在一定的時(shí)間內(nèi)遏制這種勢頭，僅僅依靠國家的財(cái)政力量不僅是不可能的，也是不合理的。政府必須運(yùn)用各種激勵(lì)性的財(cái)政政策和金融政策，調(diào)動(dòng)企業(yè)和個(gè)人投資于環(huán)保領(lǐng)域的積極性，吸引民間資本和國外資本對環(huán)境保護(hù)投資的興趣。為此，政府須制定綠色稅收和綠色收費(fèi)等環(huán)境稅收政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。（1）提供優(yōu)惠貸款，選擇綠色外貿(mào)導(dǎo)向型產(chǎn)品（環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品）給予信貸和稅收優(yōu)惠，對企業(yè)環(huán)境投資項(xiàng)目的貸款利率、還款條件以及折舊等方面實(shí)行優(yōu)惠；環(huán)保投資公司和政策性銀行應(yīng)優(yōu)先向污染控制和清潔生產(chǎn)提供貸款資金。（2）實(shí)行政府補(bǔ)貼，對環(huán)境產(chǎn)業(yè)中某些不易盈利或盈利甚微的行業(yè)，政府應(yīng)給予貼息支持，利用排污費(fèi)資金、財(cái)政資金或?qū)ｍ?xiàng)基金對環(huán)保產(chǎn)業(yè)和有明顯污染消減的技術(shù)改造項(xiàng)目進(jìn)行貼息。（3）減免稅收。對經(jīng)營環(huán)境公共物品的企業(yè)采取特殊的稅收政策，對國內(nèi)不能生產(chǎn)的環(huán)境設(shè)施免征進(jìn)口設(shè)備關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅，對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)營環(huán)境公共產(chǎn)品的企業(yè)實(shí)行稅前還貸還債，或者免征營業(yè)稅；對購買環(huán)保債券或存入環(huán)?；鸬膫€(gè)人或企業(yè)取得的利息收入免征所得稅。（4）政府通過環(huán)?；饡铜h(huán)保銀行等渠道積極爭取國際金融組織、外國政府的援助及優(yōu)惠貸款；環(huán)保投資公司可作為中介人、擔(dān)保人來吸引外資，還可根據(jù)需要引進(jìn)有發(fā)展前景的技術(shù)進(jìn)行合資和合作經(jīng)營，不斷提高外資在我國環(huán)保投資中的比重。
    3.改排污收費(fèi)制度為污染征稅制度。廢除收費(fèi)制度，開征環(huán)境稅。這樣可以收到環(huán)保、財(cái)政雙重功效。一是稅比費(fèi)更具有法律的嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性，有利于增加納稅人的環(huán)境意識、法律意識；二是環(huán)境納稅人財(cái)政預(yù)算管理，預(yù)決算經(jīng)各級人大審議批準(zhǔn)，有利于加強(qiáng)各級人大、財(cái)政及社會輿論監(jiān)督，提高環(huán)境資金的使用效率，有效治理違法違紀(jì)行為；三是規(guī)范財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，解決費(fèi)擠稅、費(fèi)大于稅的問題。從可持續(xù)發(fā)展角度看，排污收費(fèi)制度是一項(xiàng)對超標(biāo)企業(yè)的懲罰性消極手段，不能激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)積極降污，而對污染課稅能激勵(lì)企業(yè)積極創(chuàng)新，提高治污水平，有效解決排污費(fèi)等使用分散和缺乏監(jiān)督所造成的環(huán)保投資規(guī)知識詞典中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)武漢C20F63投資與證券魯煥生/高紅貴20052005本文立足經(jīng)濟(jì)文化的全球化與民族性思考，以馬克思經(jīng)典著作《資本論》中惟一提到的中國人王茂蔭為例，系統(tǒng)考察中華文化中頗具地域特色的徽州經(jīng)濟(jì)文化的世界走向。特別注重西方經(jīng)濟(jì)理論中的中國因素及其價(jià)值，強(qiáng)調(diào)中華民族傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論對世界經(jīng)濟(jì)學(xué)的貢獻(xiàn)。力圖通過民族性、區(qū)域性的個(gè)案研究，揭示其對于全球化、普適化理論的意義，將以往的相關(guān)研究推進(jìn)到一個(gè)新的層面。本文系作者在安徽黃山召開的海峽兩岸“中華文化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)全球化”學(xué)術(shù)研討會的發(fā)言《經(jīng)濟(jì)文化的全球化與民族性思考》改寫稿。在此發(fā)表祈盼得到安徽學(xué)界方家的指教。蕭延中　，北京　100872知識詞典榮The Historical Evolvement of