關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿）

關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見(jiàn)

（征求意見(jiàn)稿）

     優(yōu)化執(zhí)法方式是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污的重要舉措，提高執(zhí)法效能是打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的有力保障。為進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，堅(jiān)持依法規(guī)范、科學(xué)高效、精準(zhǔn)施策、服務(wù)引導(dǎo)、務(wù)實(shí)創(chuàng)新，不斷嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任、規(guī)范執(zhí)法行為、優(yōu)化執(zhí)法方式、提升守法水平，全面提高執(zhí)法效能，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)。

     一、明確職責(zé)范圍，切實(shí)落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任

     （一）建立執(zhí)法事項(xiàng)清單管理制度。2020年底前，各省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)要結(jié)合法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章立改廢釋和地方立法等情況，完成省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄編制并指導(dǎo)各市進(jìn)一步細(xì)化完善，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制。

     （二）明確執(zhí)法權(quán)責(zé)要求。2021年底前，地方各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)要制定公布簡(jiǎn)明易懂的行政執(zhí)法履職要求和相應(yīng)的問(wèn)責(zé)辦法。對(duì)作為第一責(zé)任層級(jí)的執(zhí)法事項(xiàng)，進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任主體，優(yōu)化履職方式，細(xì)化工作流程，明確追責(zé)情形。探索建立依照權(quán)責(zé)清單事項(xiàng)履行職責(zé)的免責(zé)制度。以履職效能為中心，從執(zhí)法力度、辦案質(zhì)量、工作成效、優(yōu)化創(chuàng)新、指導(dǎo)幫扶、公眾滿意度等方面，探索可量化的執(zhí)法履職評(píng)估辦法。

     二、規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)檢查，嚴(yán)格約束行政執(zhí)法行為

     （三）強(qiáng)化執(zhí)法計(jì)劃制度。各級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)要全面統(tǒng)籌執(zhí)法資源和工作任務(wù)，科學(xué)制定季度執(zhí)法計(jì)劃，報(bào)同級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)批準(zhǔn)、上級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)備案后實(shí)施。現(xiàn)場(chǎng)檢查應(yīng)采取全面檢查或者重點(diǎn)檢查的方式進(jìn)行，合理設(shè)置人均檢查數(shù)量，努力提升環(huán)境污染問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)率。生態(tài)環(huán)境業(yè)務(wù)主管部門(mén)在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)涉嫌生態(tài)環(huán)境違法行為的，應(yīng)及時(shí)將相關(guān)線索移交執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

     （四）完善“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管制度。將生態(tài)環(huán)境部門(mén)的所有計(jì)劃性現(xiàn)場(chǎng)檢查均納入“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”制度管理。優(yōu)化“一單兩庫(kù)”，動(dòng)態(tài)更新隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，分類(lèi)管理檢查對(duì)象名錄庫(kù)、執(zhí)法人員名錄庫(kù)。將信用評(píng)價(jià)等級(jí)低、自動(dòng)監(jiān)測(cè)超標(biāo)頻次高、舉報(bào)投訴多的污染源以及新取得環(huán)評(píng)批復(fù)、新完成自主驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目納入特殊污染源監(jiān)管信息庫(kù)中，提高隨機(jī)抽查比例；對(duì)信用評(píng)價(jià)等級(jí)高、長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)低的企業(yè)減少抽查。將執(zhí)法人員按業(yè)務(wù)專長(zhǎng)分類(lèi)標(biāo)注，將專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)分類(lèi)加入。將排污許可證作為開(kāi)展隨機(jī)抽查的重要內(nèi)容和依據(jù)。將抽查事項(xiàng)、抽查計(jì)劃、抽查結(jié)果及時(shí)、準(zhǔn)確、規(guī)范向社會(huì)公開(kāi)。

     （五）深化正面清單制度。建立常態(tài)化、規(guī)范化的正面清單制度，明確清單的編制、公開(kāi)、實(shí)施和調(diào)整機(jī)制。明確免除或減少現(xiàn)場(chǎng)檢查、對(duì)輕微違法審慎處罰等保障措施。明確采取非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式，強(qiáng)化在線監(jiān)測(cè)和物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。明確啟動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)檢查、動(dòng)態(tài)調(diào)整退出機(jī)制。明確嚴(yán)懲惡意違法原則。

     （六）健全執(zhí)法監(jiān)測(cè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。建立執(zhí)法、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)商、聯(lián)合培訓(xùn)等機(jī)制，完善監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為執(zhí)法證據(jù)的獲取和使用機(jī)制。依據(jù)環(huán)境執(zhí)法需求制定執(zhí)法監(jiān)測(cè)計(jì)劃，鼓勵(lì)將負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)測(cè)的專門(mén)機(jī)構(gòu)或人員統(tǒng)一納入生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，探索適合省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)執(zhí)法垂直管理模式的縣區(qū)級(jí)“局隊(duì)站合一”運(yùn)行方式。推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)測(cè)工作市場(chǎng)化，委托有資質(zhì)、能力強(qiáng)、信用好的社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)測(cè)。

     （七）推進(jìn)移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)全面應(yīng)用。通過(guò)考核通報(bào)、全面培訓(xùn)等措施，實(shí)現(xiàn)移動(dòng)執(zhí)法終端的全覆蓋使用。完善系統(tǒng)信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)一企一檔、動(dòng)態(tài)更新。完善檢查流程、現(xiàn)場(chǎng)取證、筆錄制作、數(shù)據(jù)上傳等操作流程，實(shí)現(xiàn)清單式執(zhí)法，全程實(shí)時(shí)留痕。推動(dòng)移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)與信訪舉報(bào)、雙隨機(jī)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通。推動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰和綜合監(jiān)管信息銜接融合、與國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)聯(lián)動(dòng)對(duì)接。

     （八）嚴(yán)格落實(shí)“三項(xiàng)制度”。全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度。按照“誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)公示”的原則，以當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門(mén)官方網(wǎng)站為主要載體，以“兩微”平臺(tái)、新聞媒體、服務(wù)窗口等為補(bǔ)充，拓展公示渠道，規(guī)范公示程序。積極推動(dòng)執(zhí)法記錄儀的配備使用，探索建立移動(dòng)執(zhí)法后臺(tái)支撐系統(tǒng)和視頻通訊平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的視頻記錄和執(zhí)法全過(guò)程的可視可控。明確重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單，進(jìn)一步完善審核內(nèi)容、流程和協(xié)調(diào)機(jī)制。

     （九）規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)。省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)要結(jié)合地方實(shí)際和綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄制定，對(duì)適用自由裁量權(quán)的事項(xiàng)進(jìn)行修訂補(bǔ)充和完善。對(duì)主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的，違法行為輕微并及時(shí)糾正、沒(méi)有造成危害后果的，明確依法從輕、減輕或者免予處罰的情形，審慎采取查封、扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施。鼓勵(lì)有條件的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)省級(jí)裁量規(guī)則和基準(zhǔn)細(xì)化量化，進(jìn)一步壓減自由裁量權(quán)。推動(dòng)自由裁量系統(tǒng)開(kāi)發(fā)運(yùn)用，逐步實(shí)現(xiàn)裁量電子化。鼓勵(lì)京津冀、長(zhǎng)三角、成渝地區(qū)等探索區(qū)域統(tǒng)一裁量。

     （十）完善典型執(zhí)法案例發(fā)布指導(dǎo)制度。國(guó)家和省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)要建立典型案例收集、解析和發(fā)布機(jī)制。拓寬案例收集渠道，鼓勵(lì)地方積極推薦報(bào)送，在執(zhí)法大練兵等評(píng)審活動(dòng)中，對(duì)辦案部門(mén)集體或個(gè)人予以加分。完善案例解析機(jī)制，從執(zhí)法方式創(chuàng)新、執(zhí)法程序規(guī)范、案卷說(shuō)理明晰等方面挖掘案例的典型性、前瞻性，提煉可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。充分發(fā)揮專家學(xué)者、社會(huì)組織等在案例收集和解析中的作用。建立健全案例發(fā)布的業(yè)務(wù)審核、法律審核和集體審議決定制度。加強(qiáng)案例發(fā)布宣傳，擴(kuò)展案例應(yīng)用，定期組織結(jié)輯匯編。探索負(fù)面案例收集解析工作，總結(jié)分析執(zhí)法實(shí)踐中的常見(jiàn)錯(cuò)誤和疑難問(wèn)題，增強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范性，提升辦案能力。

     三、完善工作機(jī)制，著力提升行政執(zhí)法效力

     （十一）推行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方式。以垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)為基礎(chǔ)，研究出臺(tái)排污單位自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定，推進(jìn)和強(qiáng)化污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于行政處罰。督促排污單位通過(guò)“自主標(biāo)記”的方式落實(shí)主體責(zé)任，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和有效傳輸率。嚴(yán)厲打擊自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假行為。結(jié)合視頻監(jiān)控和環(huán)保設(shè)施用水、用電監(jiān)控等物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管手段，提高監(jiān)控平臺(tái)的大數(shù)據(jù)分析能力，實(shí)現(xiàn)污染物異常排放自動(dòng)預(yù)警。

     （十二）健全部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)要積極與發(fā)展改革、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)和信息化、公安、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、應(yīng)急管理、市場(chǎng)監(jiān)管、海警等行業(yè)管理部門(mén)共同研究明確職責(zé)分工，建立生態(tài)環(huán)境問(wèn)題線索通報(bào)反饋和信息共享機(jī)制，形成邊界清晰的執(zhí)法職責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任與綜合執(zhí)法責(zé)任依法區(qū)分、有效銜接。對(duì)行業(yè)管理部門(mén)在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)并移送的造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞后果的行為，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)要依法履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法職責(zé)。

     （十三）強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接。建立健全生態(tài)環(huán)境部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送等制度，聯(lián)合制定線索通報(bào)、提前介入、涉案物品保管和委托鑒定等程序，推動(dòng)解決法律適用爭(zhēng)議和執(zhí)法實(shí)踐中該移不移、該接不接、該立不立等難點(diǎn)問(wèn)題。加大部門(mén)聯(lián)合培訓(xùn)頻次和培訓(xùn)范圍，加強(qiáng)“以案釋法”和交流借鑒。推動(dòng)建立常態(tài)化派駐聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和定期互派業(yè)務(wù)骨干掛職制度，促進(jìn)工作提升。

     （十四）建立專案查辦制度。對(duì)案情重大、影響惡劣、后果嚴(yán)重的環(huán)境違法案件實(shí)施專案查辦，配備精干執(zhí)法力量成立專案組，加大資源投入和后勤保障，通過(guò)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合掛牌督辦、聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)、加強(qiáng)輿論宣傳等，放大專案的示范和震懾效應(yīng)。建立多部門(mén)會(huì)商機(jī)制，發(fā)揮業(yè)務(wù)主管部門(mén)、技術(shù)專家和法律顧問(wèn)作用，加強(qiáng)案件辦理過(guò)程中的技術(shù)支撐和合法性審查。

     （十五）完善區(qū)域交叉執(zhí)法制度。在統(tǒng)籌開(kāi)展重大專項(xiàng)和協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中，針對(duì)生態(tài)環(huán)境敏感脆弱、環(huán)境質(zhì)量較差或者風(fēng)險(xiǎn)突出的區(qū)域，生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以統(tǒng)籌調(diào)用轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法隊(duì)伍人員力量，采取交叉執(zhí)法、異地幫扶、巡回督導(dǎo)等模式，或在雙隨機(jī)抽查中指定相鄰區(qū)域執(zhí)法人員合并開(kāi)展隨機(jī)匹配。交叉執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題原則上交當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門(mén)查處，同時(shí)報(bào)上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)備案。

     （十六）夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量。推行生態(tài)環(huán)境綜合巡查機(jī)制，統(tǒng)籌整合環(huán)保網(wǎng)格、河長(zhǎng)、路長(zhǎng)等巡查職能，推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法力量向基層延伸。落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和各類(lèi)工業(yè)園區(qū)管委會(huì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)現(xiàn)職責(zé)，建立巡查及報(bào)告制度，完善問(wèn)題發(fā)現(xiàn)考評(píng)激勵(lì)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）生態(tài)環(huán)境保護(hù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。鼓勵(lì)探索以政府采購(gòu)服務(wù)的方式，引入社會(huì)力量開(kāi)展生態(tài)環(huán)境綜合巡查。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)研究將部分執(zhí)法職權(quán)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法。

     （十七）探索第三方輔助執(zhí)法機(jī)制。探索以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式委托第三方環(huán)保機(jī)構(gòu)輔助執(zhí)法，開(kāi)展污染源排查、污染防治設(shè)施運(yùn)行監(jiān)督、整改措施跟蹤等工作。利用第三方服務(wù)加強(qiáng)無(wú)人機(jī)、遙感監(jiān)測(cè)、管道機(jī)器人等技術(shù)手段運(yùn)用，為精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法問(wèn)題提供技術(shù)支持。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智庫(kù)建設(shè)，邀請(qǐng)專家、律師參與重點(diǎn)排污企業(yè)、重大復(fù)雜案件的執(zhí)法檢查，為排查企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患、收集違法證據(jù)提供智力支持。

     （十八）建立實(shí)施舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。明確獎(jiǎng)勵(lì)條件、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)程序，簡(jiǎn)化發(fā)放流程，豐富獎(jiǎng)勵(lì)形式。對(duì)通過(guò)舉報(bào)避免重大生態(tài)環(huán)境違法行為發(fā)生、消除重大生態(tài)環(huán)境安全隱患，或協(xié)助查處重大生態(tài)環(huán)境違法犯罪案件等情形，可對(duì)舉報(bào)人實(shí)施重獎(jiǎng)。鼓勵(lì)企業(yè)內(nèi)部知情人員舉報(bào)，對(duì)舉報(bào)人個(gè)人信息嚴(yán)格保密。落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，及時(shí)公開(kāi)獎(jiǎng)勵(lì)信息。

     四、強(qiáng)化執(zhí)法服務(wù)，大力引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)守法

     （十九）強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法服務(wù)。以現(xiàn)場(chǎng)檢查環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，以推進(jìn)說(shuō)理式文書(shū)為突破，推行全程說(shuō)理式執(zhí)法。利用面對(duì)面陳述申辯、聽(tīng)證等程序，加強(qiáng)對(duì)行政相對(duì)人的普法。組織專家或聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)工藝復(fù)雜、影響重大、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目進(jìn)行“體檢式” 現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)區(qū)域典型行業(yè)集中把脈會(huì)診，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題苗頭，消除違法隱患，降低違法風(fēng)險(xiǎn)。開(kāi)展“送法入企”活動(dòng)，與企業(yè)集團(tuán)、行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合舉辦環(huán)境守法培訓(xùn)，發(fā)放環(huán)境普法讀本，幫助企業(yè)防范環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)。

     （二十）加強(qiáng)企業(yè)守法激勵(lì)。對(duì)沒(méi)有環(huán)境違法記錄、獲得環(huán)保綠色認(rèn)證、信息公開(kāi)程度高、與周邊社區(qū)互動(dòng)良好等環(huán)境守法“標(biāo)桿” 企業(yè)，優(yōu)先列入正面清單并向社會(huì)公示，減少現(xiàn)場(chǎng)檢查頻次。推動(dòng)有關(guān)部門(mén)加快制定財(cái)政補(bǔ)貼、金融信貸支持等政策，支持地方人民政府出臺(tái)豁免重污染天氣應(yīng)急管控停限產(chǎn)等激勵(lì)措施。引導(dǎo)專業(yè)機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供精細(xì)化環(huán)境管理服務(wù)，幫助企業(yè)提高守法意愿和守法能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益共贏。

（來(lái)源：生態(tài)環(huán)境部）